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Il tortuoso percorso di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione: maggiori criticità, stato attuale e alcune considerazioni alla luce dell’emergenza pandemica

1. Il tema in nuce: nascita e sviluppo del concetto di “e-government” 

Lo scopo del presente elaborato è quello di delineare e prendere in considerazione – senza alcuna pretesa di esaustività – il diuturno e impervio “sentiero” che le Amministrazioni Pubbliche stanno da alcuni anni percorrendo, il cui punto di arrivo – nonché obiettivo finale – è costituito dal raggiungimento della c.d. digitalizzazione dei processi e delle funzioni attraverso cui queste operano, perseguendo in maniera ancor più efficace, semplice, e immediata, il pubblico interesse. Sul tema attività amministrativa e dei suoi principi guida – ex plurimis – si veda F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo parte generale e parte speciale, Roma, p. 879 ss.
Questo fenomeno di informatizzazione del pubblico potere è più comunemente conosciuto con il termine “e-government Chiara crasi di “electronic government(Amministrazione digitale), la cui essenza più profonda può essere colta citando letteralmente quanto previsto dalla Commissione Europea Comunicazione della Commissione Europea del 26 settembre 2003 “Il ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa”. In letteratura, si vedano anche: F. BASSANINI, Twenty years of administrative reforms in Italy, in Review of Economic Conditions in Italy, 3/2009, p. 369 e ss., e F. MARTINES, La digitalizzazione della pubblica amministrazione, in Rivista di diritto dei media, n. 2/2018, p. 146-157., “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative ed all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici ed i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.  Il nostro Paese, poco dopo, si è dotato del c.d. CAD (Codice dell’amministrazione digitale, D.lgs., 7 marzo 2005, n. 82 e successive modificazioni), un testo unico ove sono riunite in maniera sistematica tutte le disposizioni riguardante il processo di informatizzazione dell’Amministrazione nei rapporti con i cittadini e le imprese. Per un ulteriore approfondimento, si veda https://www.agid.gov.it/it/agenzia/strategia-quadro-normativo/codice-amministrazione-digitale
È chiaro però come nel frattempo la testè detta nozione si sia chiaramente evoluta, in quanto i mezzi e gli strumenti informatici (ICT) Acronimo di “Information and Communication Technologies”. sono in continuo e incessante sviluppo e divenire. Qui, contrariamente al tipico approccio e forma mentis del giurista – in ispecie del giuspubblicista – basata su una rigorosa e sistematica fissazione e cristallizzazione di concetti e categorie base da cui prendere le mosse, è necessario – stante la costante mutevolezza della questione – adottare un approccio elastico, mobile e finanche flessibile
Qualche anno fa, proprio la Commissione Europea, attraverso una comunicazione COM(2016)/179 del 19/04/2016, ha stabilito quali fossero i principi guida su cui imperniare la concreta azione dell’e-governmentGli impegni sul fronte della digitalizzazione dell’Amministrazione non derivano solamente da fonti europee, ma bensì anche internazionali. Vedasi a tal proposito i Rapporti annuali delle Nazioni Unite sull’e-government quale strumento di sviluppo sostenibile. V. https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2020-Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20(Full%20Report).pdf. per l’appena trascorso quadriennio (2016-2020), prevedendo come l’implementazione digitale nel settore amministrativo debba tendere ai valori di massima efficienza, trasparenza ed inclusività, di guisa che sia fattibile rendere “servizi pubblici end-to-end senza frontiere, il più possibile personalizzati ed intuitivi a tutti i cittadini e a tutte le imprese della UE”.
La modalità d’elezione prevista per il raggiungimento di tale – ambizioso, ma quanto mai necessario – obiettivo, si rinviene nel principio del libero accesso ai dati e ai servizi delle Amministrazioni, tanto a livello domestico, quanto transfrontaliero. Si fa qui riferimento all’accesso ai c.d. Open Data. Per ulteriori approfondimenti e riferimenti ai vari tipi di accesso previsti dall’ordinamento giuridico, G. GARDINI, Le regole dell’informazione. L’era della post-verità, Torino, 2017 e https://awarepec.com/digital/unopportunita-di-grande-rilievo-poco-sfruttata-il-f-o-i-a/.
A conclusione di questo breve quadro d’insieme iniziale, non si possono non citare i vantaggi e i benefici derivanti dal processo di informatizzazione delle Pubbliche Amministrazioni, che si riverberano tanto nelle c.d. attività di back office (e cioè all’interno dell’Amministrazione), quanto in quelle c.d. di front office (le relazioni instauratesi con il pubblico).
Sembra di chiara e cristallina evidenza come in relazione al primo versante, il diffuso e ampio ricorso alle più recenti tecnologie digitali permetta alle Amministrazioni di svolgere i propri compiti, e adempiere alle proprie funzioni in maniera decisamente più celere, immediata, e soprattutto con un dispendio economico ben inferiore rispetto alle modalità “tradizionali” sinora utilizzate. Per ciò che concerne il risparmio in termini eminentemente economici, uno studio di qualche anno fa, ha stimato come all’incirca si potesse stimare in 200 miliardi annuali, di cui 40 imputabili alla Pubblica Amministrazione, e 160 riguardanti invece il mercato delle imprese private. Ci si riferisce alle considerazioni effettuate il 24 maggio 2012 dall’Osservatorio Fatturazione e Dematerializzazione della School of Management del Politecnico di Milano. La data non è casuale, perché è proprio dal 2012 che si inizia ad affrontare in maniera ben più seria e decisa il tema della digitalizzazione dell’Amministrazione, grazie al D.lgs. 179/2012, il quale introduce nell’ordinamento i concetti di anagrafe unica nazionale, di dematerializzazione, di Pec (posta elettronica certificata), di cittadinanza digitale, e infine di piattaforme abilitanti.
Per converso, i fruitori, e cioè i cittadini, possono accedere ai servizi da queste garantiti in qualsiasi momento, abbisognando solamente di una connessione Internet, evitando or dunque di recarsi fisicamente presso gli sportelli fisici, con evidente risparmio di tempo, energie e risorse. Si pensi alla possibilità di ottenere una qualsivoglia informazione in possesso delle Amministrazioni (es. il certificato di nascita, o lo stato di famiglia), ovvero svolgere un necessario adempimento o pratica con un “semplice click”. Ciò permette chiaramente anche di rilanciare la competitività del sistema Paese, in quanto così facendo si cerca di rendere meno farraginoso e intricato, l’attuale sistema “burocratico”.

2. Le maggiori criticità ostative nel nostro Paese

È giunto adesso il momento di comprendere a che punto sia lo sviluppo di un sistema amministrativo digitale in Italia, cercando di scattare una ”istantanea” dello stato attuale, e ponendo in evidenza le principali difficoltà e resistenze che questo sta incontrando sul proprio cammino.
È bene però operare un discrimen, valutando quanto sia accaduto fino allo scoppio dell’evento pandemico, e quanto invece si stia ora verificando.
Per acclarare e rilevare lo stato di avanzamento del processo di digitalizzazione delle Amministrazioni ante crisi sanitaria, ci si può riferire alle osservazioni restituiteci dalla Commissione parlamentare di inchiesta sulla digitalizzazione della P.A. Qui integramente disponibile: https://docs.italia.it/italia/relazioni-commissioni-parlamentari/relazionecommissionedigitale-docs/it/bozza/index.html., la quale dopo un anno di lavoro, ha messo in luce i seguenti fattori negativi: in primis, una scarsa conoscenza – e conseguente applicazione – delle disposizioni riguardanti il digitale, e in subordine, l’omessa dotazione negli anni da parte delle Amministrazioni di competenze tecnologiche, manageriali e di informatica giuridica necessarie.
E – ça va sans dire – sul versante degli investimenti in ICT, non si trovano di certo elementi maggiormente positivi e “rasserenanti”, tra totale assenza di misurazione degli impatti migliorativi del digitale sulla qualità dei servizi e riduzione della spesa, e scarsa capacità di controllo di quanto destinato all’acquisto di sistemi informatici.
Ciò è palesemente evidente in relazione al mancato rispetto dell’obbligo di quantificazione dei risparmi derivanti dall’applicazione dell’art. 15 CADEx comma 2 terLe pubbliche amministrazioni, quantificano annualmente (…) i risparmi effettivamente conseguiti (…). posto in capo ai vari dicasteri.
È anche bene però rammentare, come di certo l’impegno profuso dal legislatore (in ispecie quello europeo) sia indubbio e meritevole – nonostante la scarsità di risultati prodotti sinora (derivanti da annosi problemi che affliggono le Amministrazioni) – ma, allo stesso tempo, deve scontrarsi con una carenza (soprattutto culturale) tipicamente italica, il divario e l’arretratezza digitale, Si fa riferimento al fenomeno della c.d. digital divide, su cui influisce in maniera determinante il fatto che oltre il 50% della popolazione italiana si rappresentata da individui con un’età compresa tra i 35 e i 100 anni, e soprattutto il dato secondo cui meno del 60% della popolazione abbia conseguito un titolo di studio superiore alla licenza media. Cfr. Istat, 2014 e 2017:http://www.tuttitalia.it/statistiche/popolazione-eta-sesso-stato-civile-2017 ,  e http://www.istat.it/files/2014/10/ItaliaInCifre2014.pdf. tra coloro che conoscono ed utilizzano gli strumenti informatici, e coloro che – per le più svariate ragioni – non sono in grado di farlo. tra coloro che conoscono ed utilizzano gli strumenti informatici, e coloro che – per le più svariate ragioni – non sono in grado di farlo.
Questo rappresenta indubbiamente un’altra spinosità non indifferente, da tenere necessariamente presente, e che non ha permesso al fenomeno della digitalizzazione amministrativa di prendere piede in maniera più celere e “impetuosa”.

3. Postilla 

Se è vero come da ogni evento negativo e nefasto – quale l’attuale emergenza pandemica – derivano anche grandi opportunità, che se colte con coraggio e lungimiranza permettono di superare inaspettatamente problemi che in condizioni di “quiete” avrebbero richiesto ben più tempo e sforzi, questo vale indubbiamente anche per il tema in questione.
Infatti, si può affermare, e notare, come la crisi epidemiologica da Covid-19 abbia fornito una brusca accelerazione al sistema digitale del Paese, derivante in particolar modo dal necessitato stile di vita che questa ha imposto a chiunque Basti pensare al fenomeno dello “smart working” mai diffuso e necessario come ora, ma anche da una sempre maggior presa di coscienza circa l’imprescindibilità delle nuove tecnologie, tanto per il potere pubblico, quanto per le imprese private.
Basti pensare all’obbligo – da assolvere entro il 28 febbraio – da parte di tutte le Amministrazioni, di avviare il passaggio dalle diverse modalità di autenticazione online al Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) e alla Carta d’Identità Elettronica (CIE), ovvero anche l’integrazione della piattaforma pagoPa nei sistemi di riscossione delle proprie entrate, così come il graduale avvio di tutti i servizi amministrativi forniti dall’app IO.
In conclusione, è vero che finora il processo di digitalizzazione delle Amministrazioni è stato connotato da oggettive ed evidenti difficoltà – le quali sono state sopra brevemente compendiate –, ma è anche altrettanto vero come il tremendo “nemico invisibile” che si sta combattendo, ha avuto l’innegabile effetto benefico di accelerare finalmente lo sviluppo di un Paese per certi aspetti sin troppo carente e arretrato

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